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重要立法事項第三方評估機製研究

發布時間:2019-10-04 15:23     來源:中國人大製度理論研究會   

《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出:“明確立法權力邊界,從體製機製和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見,協調決定,不能久拖不決。”因此,如何結合立法工作實際,健全完善重要立法事項第三方評估機製,推動科學立法、民主立法、依法立法,提高立法質量,成為當前立法機關必須麵臨的一個現實問題。

一、 建立健全重要立法事項第三方評估機製的重要意義

重要立法事項引入第三方評估,是立法公眾參與的重要形式。建立健全第三方立法評估機製,加強對重要立法事項的第三方評估,既是落實全麵推進依法治國戰略的客觀需求,又是提高立法科學化、民主化的必要途徑,也是促進立法質量提高的重要保障。

(一)建立健全重要立法事項第三方評估機製,是落實全麵推進依法治國戰略的客觀要求。黨的十八屆四中全會明確提出,要明確立法權力邊界,從體製機製和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見,協調決定,不能久拖不決。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》也明確要求:通過開展立法前評估形式,健全立法項目論證製度。對部門爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見,協調決定,不能久拖不決。因此,在全麵建設法治國家,打造現代法治政府,推進治理方式大變革背景下,在立法過程中對重要立法事項引入第三方評估機製,既是落實黨中央提出的“實現國家治理體係和治理能力現代化”改革總目標的重要內容,也是全麵推進依法治國戰略目標,提升政府依法行政能力的客觀要求。

(二)建立健全重要立法事項第三方評估機製,是提高立法科學性的必要途徑。“法律是治國之重器,良法是善治之前提”。發揮立法引領和推動作用,提高立法質量是關鍵。第三方立法評估以其獨立性和專業性參與到立法中,能夠有效提高立法工作的科學性,是實現科學立法的必要途徑。其一,建立健全重要立法事項第三方評估機製,對重要立法事項引入第三方主體進行評估,有利於厘清立法權力邊界,客觀公正地做出立法決策,從體製機製和工作程序上有效防範相關職能部門的利益幹預,協調和平衡好利益之爭,防止部門利益和地方保護主義的法律化,推動立法科學性的提升。其二,立法機關通過委托具有專業理論優勢和多維視角的第三方機構對法律法規草案的合法性、合理性、可行性和實效性等進行專業評估,將有關問題解決在法律法規審議通過之前,突出了立法的科學性。其三,通過第三方評估,可以發揮研究谘詢機構獨立性、專業性優勢,以相對超脫的姿態超越不同的監管部門的固有利益,能夠防止部門利益和地方保護主義法製化,反映各方麵利益訴求和不同意見,使得評估更加科學、獨立、客觀、公正,從而從源頭上提升立法質量。

(三)建立健全重要立法事項第三方評估機製,是推進立法民主化的重要保障。立法工作必須堅持以人民為中心,充分反映人民的意願,切實保障人民的利益,不斷滿足人民對幸福美好生活的期盼,這是社會主義法治的本質要求,也是新形勢下立法工作的價值取向和工作重點。對社會影響較大的立法建議項目和法律法規草案等重要立法事項,不僅需要通過調研、聽證、公開信息公開等方式暢通公眾參與渠道,還需要創新立法征求意見的方式。開展立法第三方評估有助於廣泛了解人民群眾的立法需求和立法建議,可以加強對各方麵意見的綜合分析,把社會公眾、社團組織等利益相關者的意見納入到法律法規草案中,更加積極地回應社會關切,更好地發揮立法在表達、平衡、調整社會利益方麵的積極作用。因此,開展立法第三方評估,不僅是實現公眾參與立法的重要渠道,也是宣傳立法理念、提高立法關注度、培育法治信仰的有效手段。

(四)建立健全重要立法事項第三方評估機製,是實施精準精細立法的重要手段。實施精準立法,提高立法精細化水平,必須提高立法的及時性、係統性、針對性、有效性,做到能具體的盡量具體,能明確的盡量明確,增強法律法規的可執行性、可操作性。建立健全重要立法事項第三方評估機製,通過第三方評估運用科學的手段和方法,對社會影響較大、涉及群眾切身利益以及技術性強等重要立法事項進行評估,以評估結果作為重要的立法參考依據,從而更好地配置政策法律資源,提高立法的科學性和精準性。首先,開展立法第三方評估,可以有效促進立法機關增強自我監督能力,從立法工作內部提高法律法規的實效性。其次,通過開展立法第三方評估,可以及時檢測法律法規在實際運行中存在的法律適用無所適從問題並對其進行彌補,從而有效提高法律法規的可操作性。再次,通過第三方評估主體對法律法規草案進行實證調查,可以深度調查了解社會關係和法律成本—效率的關係,直接反映法律法規的可操作性、時效性,為法律法規的製定、修改完善提供建議和依據,提高法律實施的有效性。

二、重要立法事項第三方評估機製現狀與問題

第三方評估源於西方發達國家,是發達國家通行的做法,其核心是由獨立的外部機構來實施評估。黨的十八大以來,中央高度重視決策谘詢工作,大力推進科學決策、民主決策,健全決策機製和程序,在製定重大改革方案和重大政策措施落實情況督查的過程中,重視運用和發揮第三方評估的作用。黨的十八屆四中全會明確提出建立重要立法事項第三方評估機製後,一些地方和部門進行了積極探索,積累了有益經驗,並出台了相關指導性文件,將其規範化、製度化。與此同時,在實踐運用中也出現一些問題,亟待今後重視和解決。(一)第三方評估在立法實踐中的運用

2015年7月,江西省政府法製辦出台了《江西省地方性法規和省政府規章草案第三方評估辦法》(以下簡稱《辦法》),這是國內首個專門針對立法重要事項進行第三方評估的規範性文件。2016年1月,江西省人民政府對《江西省人民政府擬訂地方性法規草案和製定規章程序規定》規章進行了修改,在第二十八條第三款中明確規定:“對社會普遍關注、部門間爭議較大的重要立法事項和專業性、技術性強的地方性法規及規章草案,由省政府法製機構和起草單位組織開展第三方評估。”這是國內首個專門在政府規章中明確要求組織開展第三方立法評估的省市。第三方立法評估機製建立以來,江西省政府法製辦先後對《江西省非物質文化遺產條例》《江西省旅遊條例》《江西省學校學生人身傷害事故預防與處理條例》《江西省河道采砂管理條例》《江西省傳統村落保護條例》等法規草案進行了立法第三方評估。

2016年8月,安徽省對正在起草的《安徽食品安全條例(草案)》中爭議較大的“關於食品生產加工小作坊、食品攤販管理體製問題”,委托安徽大學法治政府建設創新團隊開展第三方評估。此次評估內容主要包括法規草案擬規定條款與上位法的關係、管理體製機製是否符合實際和省情、製度設計的整體質量等,最終將形成較為全麵權威的評估報告,為下一步法規的製定和出台提供參考依據。

2016年,我國首個公共政策與立法第三方評估研究機構——“北京城市學院公共政策與立法第三方評估研究中心”在北京城市學院成立。該中心依托北京城市學院眾城智庫(城鎮化研究院)平台,開展公共政策和立法第三方評估研究工作和實踐工作,國土資源部將城市學院眾城智庫(城鎮化研究院)確定為全國唯一的一個“第三方立法後評估”試點單位。同時,北京市法製辦就其重點研究課題“重大立法項目第三方評估相關法律問題研究”的委托研究和相關合作事宜正積極與“北京城市學院公共政策與立法第三方評估研究中心”進行交流和洽談。另外,該中心正著手籌建我國首個“公共政策與立法第三方評估公益基金”,開展完全獨立的第三方評估,組織專家和社會各方麵的力量對社會各方麵共同關注的社會公共政策和立法進行程序公開、方法科學、規範具有操作性的第三方評估工作。

2016年,深圳市法製辦做出的《關於修改<深圳市人民政府製定規章和擬定法規草案程序規定>的決定》提出,深圳擬建立立法爭議第三方評估製度,規定市政府在協調過程中可以委托高等院校、社會團體、科研機構等機構對爭議較大的重要立法事項或重大利益調整的製度措施進行論證谘詢。

2017年,為提高立法科學性和民主性,中山市起草並向社會公布《中山市政府立法工作事項第三方評估辦法(草案征求意見稿)》,征求社會公眾意見。《辦法》規定,今後屬於社會普遍關注、涉及群眾切身利益、存在爭議的立法事項的立法草案,均應進行第三方評估;在立法建議項目、遇到立法疑難問題和立法草案應當開展第三方立法評估。

此外,河北省人大常委會在《關於加強立法工作組織協調的若幹意見》明確要求:“對部門間爭議較大的重要立法事項,由省人大常委會主任會議決定,引入第三方評估,充分聽取各方麵意見後協調決定,避免久拖不決。”

(二)第三方立法評估在實踐運用中存在的問題

當前,立法第三方評估在我國尚處於起步探索階段,由於沒有專門的法律和完善的評估理論與機製,因此在實踐中還存在一些問題和不足,相關製度有待設立與完善。

一是評估機構和人才匱乏。獨立的評估機構既是保證評估結論客觀、公正的前提,也是提升立法評估質量的關鍵所在。在許多發達國家,第三方評估機構組織化、專業化很強。從美國公共政策評估的實踐來看,第三方不僅在利益關係上與作為政策製定者的政府以及相關的政策執行者保持了距離,更主要的是它們在評估中的專業性受到人們的推崇,如美國的蘭德公司、現代問題研究所等。第三方的核心理念是秉持獨立性,從而提升評估的權威性,增進評估的社會認可度。然而,當前,除北京、廣東、上海、江蘇、浙江等發達地區以外,中西部省市教育研究相對落後,省內能夠真正獨立開展第三方評估的機構數量有限。雖然國家對重要立法事項第三方評估作出了具體要求,但對第三方評估機構資質要求和認定沒有作相應規定,且目前第三方評估機構在數量有限的情況下資質參差不齊、市場化程度不高,導致評估機構的競爭性選擇極其困難。另外,即使委托相關高校或研究機構進行評估,往往也是由某個專家臨時召集幾個人完成,缺乏成熟固定、分工合作的智囊研究團隊。

二是立法評估質量有待提高。目前,從各地試點運行情況來看,委托的第三方評估機構往往都是以高等院校和研究機構為主,行業組織、社會組織較少。雖然依托高等院校和科研機構,可以充分發揮其專業理論知識儲備豐富的優勢,有效提升所評估法律法規的專業水準,增加立法的科學性。但是,由相關高校和科研機構獨立進行第三方評估也存在固有短板,即它們在某個研究領域具有深厚的理論基礎和專業水平,但是缺乏一定的實踐操作經驗,難免會犯過分理想化的毛病,容易導致立法評估結果與社會實際脫節,針對性和實用性不強,影響到立法的可操作性和適用性,從而難以發揮立法應有的作用,浪費立法資源。與此同時,第三方主體在開展立法評估時,運用的方法較為單一,僅限於進行理論探討、從本本主義出發解釋的較多,缺乏立法的成本和社會效益的實證分析,缺乏對社會實踐的調查研究,缺乏立法風險評估等,從而導致立法評估結果質量不高。

三是評估結果的應用及反饋機製不健全。評估的目的在於應用,在於提升重要立法事項的立法質量,由此決定,立法機關應當將第三方評估報告作為法規、規章草案製定和修改的重要參考,向第三方機構和社會公眾反饋報告提出的意見和建議的采納情況。這樣做既是對第三方評估效果的正麵積極回應,又反映出評估結論對決策機關的一定約束力,還可以使社會公眾了解立法的形成背景,為執法和守法創造良好條件。然而,目前各地對第三方評估報告的應用都隻是作為法律法規草案修改完善的重要參考,缺乏強製性的應用規定或者反饋規定,對其最終立法決策的影響作用有限。對評估結果應用情況,雖然有些省市在其製度中規定應當向第三方反饋評估報告提出的意見建議采納情況,但現實卻往往流於形式,極大的影響了第三方評估主體的評估積極性。

三、 重要立法事項第三方評估機製構建設想

根據國外第三方立法評估經驗以及結合我國立法工作實際,現就構建重要立法事項第三方評估機製,推動立法第三方評估製度化、規範化、程序化,提出以下幾點構想。

(一)關於“重要立法事項”的界定

從立法技術來看,“重要立法事項”屬於不確定概念,要構建科學合理的立法第三方評估機製,首先必須對“重要立法事項”這一概念的內涵作出一定的判斷,並形成共識。具體說來,“多重要”的立法事項才算重要立法事項?對於重要立法事項,達到何種程度才算“重要”?我們認為,涉及到對公民權利義務進行處分的規定,涉及到社會穩定安全的規定,涉及到對社會公共資源分配的規定,涉及到對多方利益主體的規定,都應當視為重要立法事項。並且對於重要立法事項的認定,必須遵循一定的程序要求,由特定的主體進行認定。在認定主體上,應當是有立法權的人大常委會,通過委員長會議或主任會議的形式,決定該事項是否構成重要立法事項。一旦經過委員長會議或主任會議決定,該法律法規有關立法事項應當及時交付第三方評估機構進入第三方評估程序,並作出立法評估報告。具體而言,我們認為屬於社會普遍關注、涉及重大公共利益、群眾切身利益、部門爭議較大以及專業性、技術性較強的立法事項都應屬於重要立法事項範疇,其形式可以是立法建議項目、立法疑難問題和法律法規草案。

(二)關於立法第三方評估應當遵循的原則

第三方評估主體在開展立法評估時應當遵循的原則可以概括為:

1.客觀性。客觀真實是立法評估的首要原則,該原則要求第三方評估機構在評估過程中應當實事求是、以真實的信息作為評估依據,克服主觀臆斷、克服部門利益、地方利益傾向。

2.中立性。第三方評估機構在開展立法評估時必須貫徹中立性原則,努力消除各種先入為主或者主觀偏見。同時要堅持獨立性,拒絕接受利益集團的遊說和權力尋租,不得從立法評估中獲取利益。

3.公開性。對相關立法事項進行第三方立法評估時,要及時公開評估信息,包括評估主體是誰,第三方評估機構是哪家,評估對象有哪些,評估標準是什麼,評估程序怎麼樣、采取哪些評估辦法等等。

4.民主性。立法強調民主,對重要立法事項進行第三方評估也應民主,尤其在評估階段應邀請人大代表、政協委員參與評估,廣泛聽取公民、法人和其他組織的意見建議。

5.科學性。開展立法評估時評估內容、評估標準的設計要規範、統一、準確、簡明,評估程序規範嚴謹,體現立法評估的科學合理、實事求是。

(三)關於立法第三方評估主體的資質

獨立的第三方評估主體既是保證評估結論客觀公正的前提,也是評估體係機製趨於成熟的重要標誌之一。根據國內外立法評估的實踐,我們認為,對重要立法事項開展第三方評估的獨立第三方評估主體是指有別於公共組織與私人組織的、對立法實施效果進行評估的非營利性組織,它主要包括受立法機關委托的大學研究機構、專業評估組織,不包括立法機構臨時組織的、由立法機構主導控製的專家評估。健全的組織機構是第三方立法評估主體享有立法評估權利並承擔立法評估義務的實體存在形式,也是第三方立法評估主體必備的資質要件。具體而言,作為第三方立法評估機構應當具備下列條件:一是具有獨立的名稱和固定住所;二是有完善的內部管理機製和相應的組織章程,且社會信譽良好;三是具有熟悉立法、行政事務或者具備相關專業知識技能並掌握評估方法技術的專業工作人員;四是專業工作人員具備優良的職業操守;五是具備開展立法評估工作的其他條件。

(四)關於立法第三方評估機構的選擇與管理

委托第三方評估機構進行重要立法事項評估,應當按照公開公平公正的原則,采用競爭擇優的選擇機製,通過政府購買服務的方式確定評估機構。在必要時,可以同時委托多個第三方評估機構對同一事項進行評估。在選擇第三方評估機構時,除以高等院校、科研單位、地方立法研究會(院)或立法基地、行業協會為主體外,還應將民間研究機構、專業谘詢服務機構、律師事務所等社會中介組織,甚至在某一領域具有突出專業知識的個人納入選擇範圍,但是個人作為評估主體的應當限定一定條件,如某一領域具有突出的專業知識的自由職業者。委托第三方評估機構進行重要立法事項評估,應當簽訂合同,明確雙方的權利義務,受委托的第三方評估機構不得將評估工作轉委托其他單位或者個人實施。

就具體選擇程序而言,立法工作機構根據第三方評估機構的申請,對評估機構進行利益篩查,排除與部門有直接或間接利益的機構,然後對評估機構進行專業篩選,排除與項目專業不夠緊密的,最終按照相關條件評判標準以及提出的評估計劃,采用招投標的方式,公平公開公正地選擇第三方評估機構;就遴選監督而言,由立法機構公開第三方產生的全過程,通過向社會公開評估機構條件、遴選程序,接受爭議部門和社會公眾的監督和評價。

第三方評估機構開展評估工作,應該遵循誠實信用原則,忠實履行法定義務和委托協議約定的義務,確保評估過程和結論的科學規範、客觀公正。在履行職責過程中有違反誠信義務等履行不當行為的第三方評估機構及其工作人員,按照國務院《關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒製度加快推進社會誠信建設的指導意見》要求,依法依規對第三方評估機構及其工作人員嚴重失信行為采取聯合懲戒措施。

(五)關於立法第三方評估的主要內容

開展重要立法事項第三方評估,可以對立法建議項目進行評估,也可以對立法重大爭議事項進行評估,還可以對立法草案具體內容進行評估。根據立法評估事項的不同,其評估的內容側重也各不相同。具體如下:

1.對立法建議項目的評估內容。第三方評估機構應當對立法建議項目的以下方麵進行評估,並在評估報告中對評估情況和結論逐一說明:一是合法性:立法計劃項目是否符合立法權限範圍,是否與國家重大改革發展方向相符;二是必要性:立法事項是否屬於應當通過立法予以規範,立法事項是否急需通過立法解決突出問題,擬設定的主要製度和措施是否必要;三是可行性:擬設定的主要製度和措施是否可行,是否具有可操作性,立法所需的各項配套措施是否完善,是否存在立法空間;四是立法時機:立法涉及的製度是否有相關實踐可供借鑒,是否能在短期內解決立法麵臨的製度銜接、分歧化解、改革試行等問題。

2.對立法重大爭議事項的評估內容。第三方評估機構應當按照委托方提出的需要,主要就以下方麵立法重大爭議問題進行評估,並在評估報告中對評估情況和結論逐一說明:一是立法需要確定的社會事務運行管理模式是否合法,是否符合經濟社會發展需要;社會運行管理是否高效有序;二是立法需要設定的主要製度、措施設置否合法、合理、科學,高效、便民;三是立法涉及的行政管理職權職責如何統籌分配、運轉高效;四是其他立法爭議事項如何解決。

3.對法律法規草案評估內容。第三方評估機構應當就法律法規草案的以下方麵進行評估,並在評估報告中對評估情況和結論逐一說明:一是擬采取的主要製度和管理措施是否與法律、法規及其他上位法規定相抵觸,法律法規草案的製定修改是否有憲法法律依據;二是擬采取的主要製度和管理措施是否有利於改進行政管理,管理措施是否具體、可操作。擬采取的措施對經濟發展、公共安全、生態環境等方麵可能產生的利弊影響,在實施方麵會遇到哪些困難,今後若幹年的績效目標等;三是擬采取的主要製度和管理措施是否有利於解決行政管理中的實際問題,是否與上位法存在不必要的重複、抵觸或者不協調;四是擬采取的主要製度和管理措施是否符合公平、公正原則,擬設定的職權與責任是否相統一,擬設定的機構職責、行政管理主要由哪級機構承擔,職權分配是否合理可行,基層是否有相應的管理服務能力,基層以及人民群眾對立法事項的基本意見;五是采取的管理措施是否存在地方保護、區域封鎖,行業壁壘、企業壟斷,違法給予優惠政策等不符合建設全國統一市場和公平競爭的情形,是否會增加相關主體的義務或者減損市場主體的合法權益,是否在市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響生產經營成本和生產經營行為等方麵存在含有排除、限製競爭內容的措施;六是立法技術是否規範,概念界定是否明確,草案的各項製度之間是否協調一致,是否影響到相關法律、法規、規章的正確、有效實施;七是其他需要評估的情況。

(六)關於立法第三方評估的標準

對重要立法事項開展第三方評估,主要依據以下標準進行:一是合法性標準,即是否與法律、法規及其他上位法保持一致;二是合理性標準,即是否符合公平、公正原則,是否必要、適當,設定職權與責任是否相統一;三是科學性標準,即是否具有適當前瞻性,是否體現規律要求,是否適應時代需要,是否符合人民意願,是否解決實際問題;四是協調性標準,即法律法規各項製度之間是否協調一致,與同位階立法之間是否存在衝突;五是規範性標準,即立法技術是否規範,是否影響到規章的正確、有效實施;六是操作性標準,即概念界定是否明確,各項製度及其程序是否具體可行;七是實效性標準,即法律法規出台後能否達到預期目的,取得預期效果,以及實施過程中的成本和效益分析。

第三方評估涉及的專業性、技術性事項有專門評估標準的,按照專門評估標準進行評估。

(七)關於第三方評估的程序及方式

對重要立法事項進行第三方評估,其程序包括準備階段、實施階段、評估報告形成階段。在準備階段,第三方評估機構應當按照委托協議確定的評估內容製定切實可行的評估方案,明確評估對象、目標和技術手段,並進一步細化工作方案。實施階段,第三方評估機構應當按照評估方案搜集與立法事項相關的信息資料,歸納基本情況,進行分析評估,聽取意見,調查研究,得出初步結論。評估報告形成階段,第三方評估機構應當對初步結論進行研究論證,形成正式評估報告。

關於立法評估的方式,第三方評估機構可以根據評估需要,采取召開座談會、發放調查問卷、實地考察、專題調研、個案分析、專家谘詢、網絡谘詢、相關立法比較分析、成本效益分析等多種方式進行評估。

(八)關於立法第三方評估報告的內容

評估報告是第三方評估主體向立法決策機關提交的關於如何解決爭議較大的重要立法事項的說明。第三方評估機構就立法建議項目、立法重大爭議事項、立法草案作出的評估報告。從形式上看,由名稱、報送機關、正文、附件和落款構成,其中報告正文應當包括以下內容:一是評估工作的基本情況;二是評估內容分析;三是評估結論及意見建議;四是其他需要說明的問題。評估內容分析主要是根據收集的信息對爭議立法事項進行合法性、合理性、可行性、規範性的分析;評估結論是對評估結果的集中體現;評估建議是針對評估中存在的問題提出具有針對性和建設性的對策建議。評估報告應當附所依據的資料、數據和立法參考等材料。

(九)關於立法第三方評估結論的應用

體現第三方評估結果的形式就是評估報告。雖然評估報告本身不具有法律效力,但是要加強對其的運用。評估報告應當與地方性法規草案文本和地方政府規章草案一並提交給立法決策機關,作為決策參考依據,並將評估報告與草案文本。起草說明的立法資料一同存檔。為了避免將第三方的評估形式化的處理,決策機關應當就評估報告的采納情況以書麵方式反饋給第三方,沒有采納的還應當說明理由。除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外,評估報告應當向社會公開。

重要立法事項引入第三方評估機製,是當前推進科學立法、民主立法、依法立法道路上的一個新突破,己經在全國各級立法機關廣泛開展並初顯成效,但完善我國重要立法事項第三方評估機製任重而道遠,期待著這一製度在實踐中不斷完善,成為推動我國立法前進的新活力。

參考文獻

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